政府经济职能如何转型蒸压釜

政府经济职能如何转型

政府经济职能如何转型2006-02-13 21:04:02 来源：2006年02月13日《中国投资》分享到：当前政府经济职能的定位和功能出现了某种程度的“越位”和“缺位”，这种状况已不能适应中国正在进行的经济双重转型的需要；从一个政府主导型的经济体制转变为市场主导型的经济体制，从一个以经济建设为主导型的政府转变为一个以公共服务为主导型的政府，是政府职能转变的目标和方向；要实现这一转变需要更新旧的观念，克服利益集团的障碍。

政府经济职能的实质是政府与市场的关系。当前中国的经济转型已进入了一个新的时期，但由于经济欠发达、市场发育不够、法律不健全，更为重要的是体制方面的原因，政府的职能在某种程度上存在“越位”和“缺位”。所谓“越位”是指一个政府主导型的经济体制，未能随市场的发育向市场主导型的经济体制转型，政府依然在做市场应该做而且可以做的事；所谓“缺位”是指一个以经济建设为主导型的政府未能随着市场的发育和社会关系的变化及时地向公共服务型的政府转型，政府未能真正承担起政府应该做而且可以做、市场却无法做到的事。

造成政府经济职能“越位”、“缺位”的主要原因表现在观念和利益两个方面。它们也构成了政府职能转变的主要障碍。

赶超战略

是政府主导，还是市场主导？

上世纪70年代亚洲四小龙的崛起被视为是政府主导型经济体制创造的奇迹。在经历了20多年政府主导型发展战略后，大多数发展中国家并未取得预想的成果，亚洲金融风暴的来临又暴露出亚洲新型工业化国家和地区发展模式的弊端。基于这个经验，经济学家普遍认为政府主导的发展战略所取得的经济增长是以生产要素大规模投入，扭曲性政策(低利率、高汇率)为代价的，而且产生了“官商勾结”，因而是不可持续的。发展经济学的主流也彻底抛弃了原来的观点，他们更多地强调计划和政府干预的局限性，主张把市场机制作为经济发展的基本工具。

我认为对于发展中国家或处于经济体制转型的国家，政府的特殊职能应主要表现在对不发育的市场机制的补充和替代。但是这种补充和替代是有代价、有风险的，是过渡性的，所以应把握好补充和替代的度，减少由于“政府失灵”产生的代价和风险，并随着市场机制的发育相机淡出，而不应作为一项长期的政策选择。从中国的情况看，我以为政府的补充和替代市场功能的淡出已有某种程度的“滞后”，并有长期化、制度化的趋势。对此，应认真地反思。

经济调节

是结构还是总量

是直接还是间接？

经济活动主要是由市场价格机制调节的，因为市场是配置资源的基础。由于信息和交易成本的制约，市场价格机制对资源流动可能产生误导和滞后，这种“事后帕累托效应”导致了供求的周期性失衡。为了克服市场机制的这一缺陷，政府的角色是运用货币、财政和税收工具，按照“反经济周波”和“相机抉择”的原则，对市场进行干预，调节供求以减少经济周波的震荡。

这种干预运用的主要是经济和法律的手段而不是行政手段，途径主要是通过市场价格机制间接实现的，而不是直接调整价格，直接干预企业。干预的目标是经济总量的平衡，而不是经济结构的调整。因而是间接的、短期的、对总量的调整，而不是直接的、长期的、对结构的调整。

中国长期以来形成了政府主导型的经济体制，政府“宏观调控”和相关政策的运用对国民经济的稳定发展发挥了重要的、积极的作用。与此同时，也存在着问题，这主要表现为：一是过多地使用了行政的手段和直接的方式，二是把经济周波问题和结构问题混同在一起。行政手段的使用在很大程度上是由于现行体制的惯性和诱惑力及为纠正地方政府片面追求GDP增长造成的，这要从观念上和体制上去解决。政府对经济结构的改善和优化是可以发挥作用的，这个作用主要是通过制定产业政策、行业准入的规则引导企业，而不是制定计划、直接进行固定资产投资。结构的优化应该更多地交给市场来做，否则不仅会压抑市场的发育，破坏市场的功能，还要付出“政府失灵”的代价，以往的教训已证明了这一点。

市场监管

是行政审批

还是制定规则、维护秩序？

市场监管主要包含两方面的内容。一是政府通过制定法律、法规构建市场运行的游戏规则，以维护公平竞争。其重点是：保护财产和契约的权利，反垄断、反托拉斯以维护公平竞争，信息公开披露，对违约、欺诈、玩忽职守、贪污的惩罚等。二是制定市场、行业准入和价格管制的规则，并对获取牌照的企业实施监督。从目前的现实情况看，对这两项基本工作政府职能存在着“缺位”、“不到位”和实施力度不够的问题。市场秩序之混乱、信用缺失之严重已成为市场化进程的主要障碍。

从另一方面讲，我们现行的市场监管带有相当程度的计划体制特征，它不仅滞后于市场化的进程，而且严重地阻碍了市场的运行。这主要体现在：

企业注册、企业投资应主要是一个法律程序或在法规和市场约束下企业的商业性决策，而现行的规则却主要是政府行政审批程序。行政审批程序繁杂且无明确的规则，审批的范围太广，甚至包括非管制行业的经营权。在一定范围内，政府对企业活动的行政审批也是必要的，但审批的内容和依据应是产业政策、市场准入、土地使用和地区规划、环保、安全等，而我们目前的行政审批主要依据的是各级政府的计划，此外还包括投资的可行性研究。政府试图通过计划和行政审批控制总量平衡，推动结构优化，事实证明这种方式难以达到它的目的。至于企业或企业投资能否盈利，实在不是政府应该管的事。

行业垄断依然存在，全民的资源被一些企业无偿占用，转化为一部分人的收益，造成了社会公正问题。

部分产品，特别是公共产品的价格长期被管制，未能随市场化的进程而放松，扭曲了价格信号，干扰了市场机制配置资源的功能，同时还积累了大量的隐性社会成本和隐性通涨。

国企改革

是控制“制高点”

还是推进资本的社会化？

90年代中央提出建立现代企业制度，使国企改革从放权让利深入到制度的层面。在此以后，国企改革经历了以进入资本市场为主要方式的股份制改造，通过“抓大放小”缩短了战线，法人治理结构的引入、出资人到位的制度安排使国企经营状况得以改善，竞争力也获得提升。

我认为国企改革的最核心问题不是盈亏和竞争力，也不是通过股权多元化解决“一股独大”，而是政府是否“应该”或有“必要”直接控制经营性资产，因为现代政府的经济职能是提供公共产品，而不是控制经营性资产。

长期以来，有一部分人主张国有企业私有化或民营化，我认为科学的表述应是资本的社会化。资本社会化是人类社会进步、经济发展的一个必然趋势。如果说资本主义社会的资本社会化是资本从少数垄断寡头向中产阶级和民众扩散的过程，那么我认为，社会主义国家的资本社会化则是资本从国家持有向全体社会成员转移的过程，当然这个转移过程是长期的，而且必须是有序、公正、公平的。特别是对于国有大型企业，其资本社会化的主要途径不是向私有企业或管理层转让，也不是通过国企之间的相互参股实现股份制或股权多元化，而是通过资本市场直接向民众转让。

进入21世纪的今天，我们对国企改革政策依然未走出列宁的“制高点”(控制国家经济命脉、直接经营管理银行、交通、铁路等涉及国计民生的核心部门)的思路。面对当今的现实，我认为应该研究政府退出“制高点”的问题。

从政府的经济职能看，政府控制“制高点”意味着政府扮演了裁判员和运动员两个利益相互冲突的角色，这不仅会削弱政府制定规则、维护秩序的能力和权威，由此产生的行业垄断、特许专营会破坏市场竞争的公正、公平原则，而且形成了设租、寻租的土壤。

国家利益的安全、国家战略的实施、国计民生的保障是否必须通过政府控制“制高点”来实现呢？这其中似乎找不到必然的逻辑。安全、命脉、保障在当今的经济活动中是一个涵盖面极广的概念，也并非是中国特有的问题。在市场体制国家中，这些行业，包括军工产业的运作主体主要是市场中的非国有企业，政府是通过政策法规、监督管制(包括价格管制和补贴)和社会保障来实现的。

从资源配置的效率和效益来看，垄断、特许专营获取的溢价收益不是企业劳动生产率和市场竞争力的因素造成的，其背后隐藏了巨大的社会成本，付出了破坏市场机制的代价。在竞争性行业，国家用纳税人的钱办企业，再与纳税人竞争，这个逻辑本身就是荒谬的，事实也证明了国企并不存在特殊的竞争优势。

政府用于二次分配的资源有限，不能满足需求(仅社保就有6万亿到9万亿缺口)，所以政府应通过国企控制经济资源和生产要素，参与一次分配。地方政府片面追求GDP增长的冲动，除了受到政绩和升迁的影响外，这是一个更重要的因素。因为控制了经济资源和生产要素就控制了投资规模，从而可以扩大就业，增加税收，并从一次分配中得到收益，使二次分配得以改善。地方政府的这一行为造成了粗放的经济增长模式，加剧了市场供求的波动，恶化了结构，浪费了大量资源，诱发了官商勾结，有百害而无一利，所以不能成为政府办企业的依据。

上述表明，政府控制、经营庞大的国有资产(总额约20万亿)既不应该也无必要。当前之所以存在这种状况，从主观上讲有认识上的原因，从客观上讲是长期计划体制形成的“遗产”。市场不发育，资本的社会化程度不够，又制约了对这个“遗产”的消化。基于这个逻辑，我认为在统一认识的基础上，政府应加强市场化改革，推动市场发育，有序、公正、公平地退出“制高点”，把有限的资源投放到公共服务领域。政府退出“制高点”与资本社会化是一个同步的进程，其途径从增量上应大力发展非国有经济，从存量上应积极推动国企改制、改组、上市，并逐步降低国家持股的份额。

职能转变

关键是克服利益障碍

在分析政府职能转变中观念方面的因素后，接下来要触及的是一个更为基础性的因素：利益或利益集团的行为。

政府控制、经营庞大的国有资产(总额约20万亿)既不应该也无必要。当前之所以存在这种状况，从主观上讲有认识上的原因，从客观上讲是长期计划体制形成的“遗产”。市场不发育，资本的社会化程度不够，又制约了对这个“遗产”的消化。基于这个逻辑，我认为在统一认识的基础上，政府应加强市场化改革，推动市场发育，有序、公正、公平地退出“制高点”，把有限的资源投放到公共服务领域。政府退出“制高点”与资本社会化是一个同步的进程，其途径从增量上应大力发展非国有经济，从存量上应积极推动国企改制、改组、上市，并逐步降低国家持股的份额。

在传统的观念中，政府是公众利益的代表，公务员是人民的公仆。现实告诉我们，这只是一种假定和期望。在公共选择理论看来，公共选择过程与市场交易过程存在着共同性，公共选择的主体—选民和政治家同样是由“经济人”组成的，政治家是在政治市场上活动的“经济人”，如同经济市场上人们追求利润或效用极大化一样，政治家在政治市场上追求的是选票和权力的极大化。此外受到任期影响，他们存在“短期行为”。更为严重的是政治市场是一个权力角逐的市场，运用权力设租以谋取私利具有极大的诱惑。

我认为，公共选择理论所运用的方法是有价值的，但我并不赞同把现代社会的政府整体看成是一个特殊的、以谋取商业利益为目的的利益集团，但他们存在运用权力谋取私利的动机。对大多数人，在大多数情况下，这种动机受到法规、道德规范、立法司法机构、媒体、民众的制约，尽管如此，政府官员的设租、贪污已构成非常严重的问题，引起了社会的普遍关注和不满。

一个相对集权、拥有巨额经济资源的庞大政府体系，意味着更多的设租机会、更大的设租空间和更多的寻租和贪污。在政府体系内，这部分人已形成了一个特殊的利益集团，他们的行为不仅大大增加了市场交易成本而且会产生制度效应，诱导更多的人参与设租和寻租，使其成为人们必须遵循的“潜规则”。为此，他们不仅不会自动减少拥有经济资源、干预经济活动的权力，反而会以各种理由强化和扩大这种权力，以谋取更大的私利。这个问题的改善不能仅仅要依靠思想道德教育，行政、法规处罚和社会监督，最根本的办法是把不应由政府拥有的权力和不应由政府控制的经济资源返还给市场和企业。

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